Die Schweiz auf schiefer Bahn (Folge 7)

Optimierung der direkten Volksrechte: Eine 7-Punkte-Reformagenda

Quorums-Vorschlag für fakultative Referenden, getestet an fünf wichtigen Abstimmungen
(Anklicken der Tabelle führt zu Folge 3 der Serie mit Erläuterungen)

Seit den ernüchternden Erfahrungen mit dem Projekt „Reform der direkten Volksrechte“ des Bundesrates Mitte der 1990er-Jahre wagte es bis heute niemand mehr, die real existierenden Volksrechte anzutasten. Wer auf Schwächen des Systems hinweist und eine Reformdebatte anregen will, wird gleich als Abschaffer der direkten Demokratie verunglimpft. Es gibt aber keine überzeugende Begründung, weshalb ausgerechnet die aktuelle formale Ausgestaltung von Referendum und Volksinitiative ein Optimum darstellen sollte. Die Regeln wurden über Jahrzehnte beibehalten, während die schweizerische Gesellschaft Veränderungen durchgemacht hat, die man sich zur Zeit der Einführung von Referendum (1874) und Volksinitiative (1891) niemals hätte vorstellen können.

Im Vorspann zu Folge 5 dieser Serie hatte ich Folgendes geschrieben:
„Die eifrigsten Nutzer der direkten Volksrechte sind heute die beiden grössten Parteien und ihre zugewandten Verbände. Beide sind mit je zwei Bundesräten in der Regierung vertreten. Der historische Vergleich zeigt, dass sich die Rolle und Bedeutung der direkten Volksrechte total gewandelt haben. Aber offenbar entspricht es dem verbreiteten schweizerischen Verständnis von Demokratie, dass diese Entwicklung nur in eine Richtung gehen kann und soll: Je mehr und je leichter die direkte Partizipation, desto besser.“

Die Schwächen des Status-Quo oder weshalb es eine Optimierung braucht

1. Die schweizerische Politik steht heutzutage unter permanentem Einfluss von (drohenden) Referenden und (drohenden) Volksinitiativen. Das Ergebnis ist eine „Entmachtung“ des Parlaments und eine Abwertung von Wahlen.
2. Mit nicht verfassungswürdigen Volksinitiativen zu Anliegen, die eigentlich auf Gesetzesstufe zu regeln wären, wird in die gesetzgeberischen Kompetenzen des Parlaments eingegriffen.
3. Wir stimmen zu viel ab und zu oft über Unwichtiges.
4. Die Langsamkeit der Prozesse in der exzessiv partizipativen schweizerischen Demokratie droht unter den heutigen gesellschaftlichen Verhältnissen mit all ihren Beschleunigungen zu einem Nachteil zu werden.
5. Wir haben heute ein verändertes Stimmvolk, demografisch (Alterung) und politisch (hedonistisch-opportunistisch). Dessen Meinungsbildung geschieht unter einer links-progressiven Dominanz in in den Institutionen, die die öffentliche Debatte prägen.
6. Die Ergebnisse dieser Zustände und Entwicklungen zeigen sich in der praktischen Politik. Die politischen Eliten haben zunehmend Mühe, ihre Leistungsversprechen einzuhalten.
7. Reformen gelingen nur noch nach aufwendigen Vernehmlassungsrunden in Trippelschritten, zunehmend in Paketvorlagen mit fragwürdigen kompensierenden Tauschgeschäften.
8. Wir erleben auch in der Schweiz eine schleichende Ausdehnung des Regulierungs-, Umverteilungs- und Steuerstaates. Die direkten Volksrechte wirken nicht mehr als Bremse gegen diese Entwicklung (siehe Punkt 5). Das Resultat ist anämisches Wirtschaftswachstum nahe der Stagnation mit zunehmenden Verteilungskonflikten.
9. Bei den wichtigsten Zuständigkeiten des Staates – Altersvorsorge, Gesundheitswesen, Armee, Energiepolitik, Infrastrukturen – zeigte sich eine Unfähigkeit zum vorausschauenden Handeln, was in eine dramatische Überforderung knapper Ressourcen gemündet hat.
10. Angesichts des harten Widerstands gegen Ausgabenkürzungen unter dem Druck von Referenden und Volksinitiativen bleibt zur Finanzierung der grossen anstehenden Aufgaben unter der Schuldenbremse nur der Weg über Steuererhöhungen. Es geht dabei um Summen, die fraglich erscheinen lassen, ob die Schweiz ihren Status als Niedrigsteuerland bewahren kann.

Wenn die institutionelle Mechanik unseres politischen Systems – in Reaktion auf alte und neue Herausforderungen und in Kombination mit einem verändert tickenden Stimmvolk – nur noch Nullrunden, fragwürdige Kompromisse und Tauschhändel, teure Notlösungen und endlose Debatten in wichtigsten Dossiers, aber keine rechtzeitig greifenden nachhaltigen Reformen mehr hervorbringt, ist eine Rückkoppelung von den Ergebnissen zu den Institutionen unumgänglich:

Meine 7-Punkte-Reformagenda
Damit meine Reformagenda nicht allzu rabiat ausfällt, verzichte ich auf zwei radikalere Massnahmen, die im Reformprojekt Mitte der 1990er-Jahre auch diskutiert wurden. Erstens war dies die Umwandlung des fakultativen Referendums in ein nachträgliches aufhebendes Referendum. Zweitens der Ausschluss eines Referendums, wenn im Parlament eine qualifizierte Mehrheit einer Vorlage zustimmt. Mein Punkt 6. unten geht in diese Richtung, ist aber viel milder. Hier also meine sieben Reformpunkte:

1. Es braucht eine Enttabuisierung der Debatte um die direkten Volksrechte und eine Sensibilisierungskampagne zugunsten von Reformen.
2. Die notwendige Zahl von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen muss stark erhöht werden. Ich plädiere für eine Erhöhung auf vier Prozent der stimmberechtigten Bevölkerung, dies mit einer periodischen Anpassung an die demografische Entwicklung und ohne Veränderung der Fristen.
3. Das Parlament muss seine Kompetenzen zur Ungültigkeitserklärung von Volksinitiativen konsequenter nutzen, insbesondere bei Verletzung der Einheit der Materie (aktuelles Beispiel Erbschaftssteuer-Initiative) oder von zwingendem Völkerrecht. ^{1 2}
4. Das Stimmrechtsalter muss im Einklang mit der generellen Mündigkeit von 18 Jahren festgesetzt bleiben.³
5. Für die Gültigkeit von Volksabstimmungen wird ein Beteiligungsquorum von 40 Prozent eingeführt.
6. Um das Ungleichgewicht zwischen Parlament und Stimmvolk zu korrigieren, wird bei fakultativen Referenden ein Quorum gemäss meinem Vorschlag in Folge 2 und Folge 3 dieser Reihe eingeführt.
7. Für Volksinitiativen zum gleichen Thema ist eine Karenzfrist von fünf Jahren einzuführen (aktuelles Beispiel: zweite Konzernverantwortungs-Initiative).

Was hier nicht weiter diskutiert wird, ist ein wichtiger Punkt, den der verstorbene St-Galler Ökonom Gebhard Kirchgässner in seinem Beitrag im Buch „Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?“⁴ erwähnt hatte. Die Macht von Regierung und Bürokratie kann in unserem System dadurch gesteigert werden, dass dem Bundesrat in Gesetzen ein grosser Handlungsspielraum gewährt wird. Dann verschiebt sich die Regulierungstätigkeit zum Vorteil von Regierung und Verwaltung auf die Verordnungsebene, wo es keine Referendumsmöglichkeit gibt.

Mein Ceterum Censeo
Es wäre vermessen, zu erwarten, dass dieser Abschlusstext der Serie „Die Schweiz auf schiefer Bahn“ eine Debatte über die direkten Volksrechte auslösen wird. Doch mein Ceterum Censeo „Wir müssen auch über die Institutionen reden“ bleibt aktuell – aber reden nicht nur zwischen den Zeilen, wie in manchen Reden und Texten spürbar, die in ritueller Wiederholung den Lauf der Dinge beklagen, ohne aber die institutionelle Mechanik unserer Demokratie explizit zum Thema zu machen. Bleibt institutionell alles beim Alten, tönen diese Klagen leer. Und die Schweiz riskiert, auf schiefer Bahn in einen Teufelskreis der Stagnation zu gleiten.

1. Selbst noch so stossende Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen, die hohe Rechtsgüter verletzen, sind zulässig, weil die geheiligte Volkssouveränität über allem thront. ↩︎
2. In einem NZZ-Artikel zur „Gletscher-Initiative“ hatte ich auch schon angeregt, man könnte die Möglichkeit zur Ungültigkeitserklärung auch auf Volksinitiativen ausdehnen, die wissenschaftlich Unhaltbares versprechen. Diese Initiative hatte auf ihrer Webseite gleich auf der Startseite suggeriert, sie wirke gegen das Abschmelzen der Alpengletscher. Der bekannte ETH-Klimaforscher Reto Knutti, der im wissenschaftlichen Beirat der Initianten mitmachte, hatte sich im persönlichen Austausch von dieser Art von politischer Manipulation distanziert. ↩︎
3. Siehe dazu meinen Gastkommentar in der NZZ. ↩︎
4. Silvio Borner und Hans Rentsch, Hrsg. (1997): Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz? Verlag Rüegger Chur/Zürich. ↩︎