Reformvorbild Schweden?

KURZFASSUNG

Da es sich um einen längeren Text handelt, stelle ich hier wieder einmal eine Kurzfassung, unterstützt von Google Gemini, an den Anfang. Argumentativ wichtige Details gehen dabei zwingend verloren.

Der Text setzt sich kritisch mit der politischen Handlungsfähigkeit der Schweiz auseinander. Schweden wurde kürzlich in einem NZZ-Kommentar als Reformvorbild für die Schweiz dargestellt. Während Länder wie Schweden fundamentale Reformen umsetzen würden, drohe die Schweiz ohne Reformen, zu einem Sanierungsfall zu werden.

In Schweden ist das Rentenalter an die Lebenserwartung gekoppelt (aktuell ca. 67 Jahre, steigend). Die Schweiz hingegen hat die Renteninitiative (Koppelung an Lebenserwartung) abgelehnt und stattdessen die 13. AHV-Rente angenommen, was die finanzielle Nachhaltigkeit verschlechtert. Während Schweden aufrüstet, ist die Schweiz durch eine armeekritische Grundhaltung und politische Rücksichten gelähmt. Es werde nur das politisch Machbare statt des militärisch Notwendigen getan.

Die direkten Volksrechte scheinen zunehmend als Reformbremse zu wirken. Die Schweiz befindet sich jenseits eines „plebiszitären Optimums“. Allein die Angst vor einem Referendum führt dazu, dass Gesetze bereits im Entwurf durch Kompromisse und Konzessionen so stark verwässert werden, dass sie an Wirksamkeit verlieren. Ausufernde Vernehmlassungen verlangsamen den politischen Prozess.

Um das Gleichgewicht zwischen Volk und repräsentativen Organen (Bundesrat/Parlament) wiederherzustellen, plädiere ich für eine deutliche Erhöhung der Unterschriftenzahlen für Volksinitiativen und Referenden und für eine Aufwertung des Parlaments.

Variante 1: Ein Referendum ist nur erfolgreich, wenn der Anteil der Nein-Stimmen im Volk höher ist als der Durchschnitt aus den Ja-Stimmen von Parlament und Volk. Dies würde knapp abgelehnte Vorlagen retten, die im Parlament grosse Mehrheiten erzielten.

Variante 2: Erreicht eine Vorlage im Parlament eine Zweidrittelsmehrheit, muss ein Referendum eine Ablehnung durch mindestens ein Drittel aller Stimmberechtigten erreichen. Dies würde die Hürde für Referenden deutlich erhöhen.

Ohne institutionelle Korrekturen droht die Schweiz zu einer reinen „Kampagnen-Demokratie“ zu werden, in der Machtdemonstration wichtiger ist als der Inhalt von direktdemokratischen Kampagnen.

VOLLSTÄNDIGER TEXT

In einem kürzlich erschienenen Kommentar in der NZZ nannte Jürg Müller, Direktor von Avenir Suisse, Schweden als leuchtendes Beispiel für mutige Reformen. Im Vorspann hiess es, Schweden habe fundamentale Reformen umgesetzt, an die hierzulande kaum jemand zu denken wage. Müller beklagte, das Fundament des hiesigen Erfolgsmodells werde zunehmend vernachlässigt und warnte, ohne Korrektur der aktuellen Trends drohe die Schweiz, zu einem Sanierungsfall zu werden.

Wer alt genug ist, erinnert sich spontan an das 1990 erschienene Buch «Schweiz AG: Vom Sonderfall zum Sanierungsfall» des verstorbenen Basler Wirtschaftsprofessors Silvio Borner und seiner Mitarbeiter Aymo Brunetti und Thomas Straubhaar. Deren düsteres Szenario hat sich dann allerdings nicht bewahrheitet. Die Schweiz wurde nach dem EWR-Nein vom Dezember 1992 durch das EU-Binnenmarktprogramm zu liberalisierenden Reformen genötigt, die ohne äusseren Druck niemals zustande gekommen wären. Später, nach Abschluss der Bilateralen I und II, wurde die Schweiz dann als EU-Nichtmitglied zur Hauptprofiteurin der Binnenmarkt-Öffnungen.

Altersvorsorge und Armee
Dem Kommentar Müllers war zu entnehmen, dass in der schwedischen Altersvorsorge das Rentenalter an die Lebenserwartung gekoppelt sei. Gegenwärtig gelte ein Richtalter von 67 Jahren. Dank steigender Lebenserwartung rechne man für die Jahrgänge 2015–2017 mit rund 71 Jahren.

Die Schweiz geht den umgekehrten Weg. Die Volksinitiative für eine 13. Monatsrente wurde im März 2024 vom Stimmvolk mit 58,2 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Am gleichen Tag wurde die Renteninitiative der Jungfreisinnigen mit 74,7 Prozent Neinstimmen abgelehnt. Diese wollte das Rentenalter schrittweise langsam erhöhen und an die Lebenserwartung knüpfen, also genau das umsetzen, was in Schweden bereits seit Jahren gilt.

Der Standardsatz des früheren Sozialministers Alain Berset zur Erhöhung des Rentenalters lautete kurz und bündig: eine Erhöhung des Rentenalters ist nicht mehrheitsfähig. Seine Nachfolgerin Baume-Schneider ist gleicher Meinung. Mangels struktureller Reformen rutscht die Schweiz im internationalen Nachhaltigkeits-Ranking der Altersvorsorge immer weiter zurück.

Auch in der Wiederaufrüstung der Armee gibt es zu Schweden mit seiner eigenen Rüstungsindustrie eine grosse Diskrepanz. Bei uns ist nicht das militärische Notwendige bestimmend, sondern das politisch Machbare. Und das ist angesichts der drohenden Referenden und Initiativen weit entfernt vom Notwendigen. Die Schweiz ist GSOA-verseucht. Umfragen zeigen, wie populär das Sparen bei der Armee im Gerangel um knappe Mittel immer noch ist.

Rückkoppelung zu den Institutionen
Während andere Länder ihre Rentensysteme demografieresistent machen und ihre Armeen zügig aufrüsten, bietet die Schweiz in diesen zentralen Reformbereichen ein lamentables Bild von Handlungsunfähigkeit. Das Setzen und Verfolgen von klaren Prioritäten bleibt in einem derart fragmentierten politischen System wie dem schweizerischen weitgehend Wunschdenken. Deshalb ist auch die oft gehörte Forderung nach mehr «Leadership» vergeblich.

In Jürg Müllers Artikel fehlt eine Rückkoppelung zu den Institutionen, das heisst eine Thematisierung der entscheidenden institutionellen Unterschiede zwischen Schweden und der Schweiz. Wenn Schweden fundamentale Reformen umgesetzt hat, an die hierzulande kaum jemand zu denken wagt, hat dies in erster Linie mit den institutionellen Unterschieden zu tun. Demokratie ist nicht gleich Demokratie. Die Schweiz verkörpert mit ihren real existierenden direkten Volksrechten einen extremen Sonderfall. Dieser übersetzt sich in politischen Output des Systems. Und das nicht nur in der Altersvorsorge, sondern in allen wichtigen Reformbereichen.

Wie viel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?
So lautet der Titel eines Buches zu einer Tagung vom Juli 1996, die ich zusammen mit Silvio Borner organisiert hatte. Eine illustre Referenten- und Autorenschar kam damals in Zug zusammen:

Dieselbe Frage stellt sich heute immer noch, ist aber quer durch alle politischen Lager tabuisiert. Denn auch für demokratische Partizipation gibt es ein Optimum, das überschritten werden kann. Die Schweiz befindet sich, im Kontrast zu den meisten repräsentativen Demokratien, denen etwas «mehr Schweiz» gut täte, jenseits des plebiszitären Optimums. Das Gleichgewicht zwischen den Institutionen ist gestört. Volksinitiativen und Referenden über Wichtiges, aber auch viel Sekundäres, bestimmen die Agenda und halten die repräsentativen Organe Bundesrat und Parlament permanent auf Trab, vor allem und besonders über ihre Präventivwirkung.

Beispiel Gesundheitswesen: Kürzlich las man in den Medien über den neuen Anlauf des Bundesrats zur Einführung eines elektronischen Patientendossiers, nachdem der erste Versuch kläglich gescheitert war. Das Projekt zeigt bereits in diesem frühen Entwurfsstadium die Präventivwirkung der erwarteten Widerstände und Referendumsrisiken. Datenschutz und Sicherheit werden zur Beschwichtigung aller möglichen Bedenkenträger in einem Ausmass betont, dass das Projekt an Effizienz einzubüssen droht. Je mehr «opting-out»-Konzessionen in das System eingebaut werden, desto geringer der Nutzen. Zudem weckt gerade dieses übertriebene Herumreiten auf dem Datenschutz sachlich nicht zu begründende Befürchtungen vor Missbrauch.

Eng verknüpft mit den direkten Volksrechten ist eine schon fast pathologisch anmutende Partizipationsmanie – eine Fehlentwicklung, die Rudolf Walser, der frühere Chefökonom von Economiesuisse, jüngst in der NZZ anprangerte. Walser kritisierte die ausufernden Vernehmlassungen unter Beteiligung von allen möglichen «Betroffenen», nicht zuletzt wirtschaftskritischen NGO. Von klar links politisierenden NGO, unterstützt von Kampagnen-Profis, stammen auch regelmässig lancierte, wirtschaftlich schädliche Volksinitiativen. Um Schlimmeres auf Verfassungsstufe zu verhindern, reagiert der Bundesrat dann gerne mit einem Gegenvorschlag. Ein aktuelles Beispiel ist die Konzernverantwortungsinitiative 2.0. Gewöhnlich enthält dann dieser Kompromiss wesentliche Elemente der Initiative.

Zwei Reformvorschläge
Für die Korrektur des Ungleichgewichts der Institutionen braucht es eine markante Erhöhung der Unterschriftenzahlen. Des weiteren plädiere ich für eine Aufwertung des parlamentarischen Einflusses bei Volksabstimmungen in zwei Varianten. Der erste Ansatz berücksichtigt bei Referenden auch die Jastimmen des Parlaments. Ein Referendum gegen eine Vorlage ist nur dann erfolgreich, wenn der Neinstimmen-Anteil gegen eine Vorlage in Prozent höher ist, als das Mittel der prozentualen Jastimmen von Parlament und Stimmvolk. Ich hatte diese Entscheidungsregel bereits an mehreren Abstimmungen getestet und zeige hier nochmals die zwei Tabellen:

Bei einer deutlichen Ablehnung einer Vorlage durch das Stimmvolk ändert meine Entscheidungsregel gewöhnlich nichts am Erfolg eines Referendums. Vier der fünf gezeigten Referenden wären trotzdem erfolgreich verlaufen. Nur das knapp gescheiterte Elektrizitätsmarktgesetz wäre nach meiner Formel angenommen worden. Dasselbe zeigt sich in drei der vier unten aufgeführten Abstimmungen vom November 2024. Alle drei wurden vom Stimmvolk knapp verworfen. Die kombinierten Ja-Anteile von Parlament und Stimmvolk übertrafen die Neinstimmen-Anteile des Stimmvolks.

Für Volksinitiativen wäre das Gleiche möglich, nur umgekehrt. Illustriert wird dies am Beispiel der Volksinitiative für eine 13. AHV-Monatsrente mit den Abstimmungsergebnissen vom März 2024. Die Volksinitiative wäre auch mit meiner Formel erfolgreich gewesen. Der Jastimmen-Anteil des Stimmvolks ist mit 58.3 Prozent höher als die 52.8 Prozent der kombinierten Neinstimmen von Bundesversammlung und Stimmvolk.

Eine alternative, rabiater wirkende Entscheidungsregel – mein zweiter Vorschlag – könnte so lauten: Wenn eine Vorlage im Parlament mindestens eine Zweitdrittels-Mehrheit erreicht, ist ein Referendum nur erfolgreich, wenn mindestens ein Drittel der Stimmberechtigten die Vorlage ablehnt. Die Stimmbeteiligung wirkt indirekt als Quorum. Die zweite Variante lässt sich wiederum an den gleichen Volksabstimmungen testen wie die erste Reformvariante. Dazu nehmen wir die fünf erfolgreichen Referenden in der ersten Tabelle weiter oben. Alle Vorlagen erzielten im Parlament deutliche Mehrheiten zwischen 69.5 und 91 Prozent, also weit über zwei Drittel.

Mit meiner Entscheidungsregel wären vier der fünf Referenden gescheitert, da der Neinstimmen-Anteil in Spalte 4 unter einem Drittel der Stimmberechtigten liegt. Nur das Referendum gegen die 11. AHV-Vorlage wäre auch mit der alternativen Formel erfolgreich gewesen. Diese Formel wirkt stärker zugunsten der Parlamentsmehrheiten. Die im Mittel unter 50 Prozent liegende Stimmbeteiligung gibt als indirektes Quorum in den meisten Fällen den Ausschlag. Ein Nachteil dieser Formel liegt im flexiblen, im Prinzip politisch manipulierbaren Quorum. Die Stimmbeteiligung bei einzelnen Vorlagen ist abhängig von der Mobilisierung des jeweiligen Pakets an Vorlagen, über das am selben Abstimmungstag entschieden wird.

Beide Vorschläge würden das Verhalten der politischen Akteure verändern. Bundesrat und Parlament könnten mutigere Reformvorlagen vorschlagen, und referendumsfähige politische Akteure müssten sich vorgängig genauer überlegen, ob ein Referendum Erfolg haben könnte. Die Stärkung des parlamentarischen Einflusses ist auch deshalb zu begrüssen, weil Volksinitiativen typischerweise Anliegen in die Verfassung schreiben wollen, die auf Gesetzesstufe zu regeln wären. Damit greifen die Volksrechte via Verfassung in die Domäne des Parlaments als Gesetzgeber ein.

Institutionelle Blockade
Solche institutionellen Reformen sind durch die real existierenden Institutionen praktisch blockiert. Doch Institutionen, die sich selbst blockieren, sind kaum der Weisheit letzter Schluss. Denn wenn der Output eines politischen Systems nicht mehr stimmt, sollte dieses reformierbar sein. Selbstverständlich müssen die direkten Volksrechte unbedingt erhalten bleiben, aber in einer Form und einem Gebrauch, der das übertrieben plebiszitäre Element in der schweizerischen Demokratie zugunsten der repräsentativen Organe zurückbindet.

Andernfalls verkommt das System immer mehr zu einer Kampagnen-Demokratie, vor der der frühere Zürcher FDP-Ständerat Ruedi Noser kürzlich gewarnt hat. Wenn die Demonstration politischer Macht wichtiger wird als das Inhaltliche von Volksinitiativen und Referenden, sind wir genau dort angelangt.