Stromabkommen oder (mehr) Gaskraftwerke?

Die ElCom-Vernehmlassung zum Stromabkommen als mögliche Entscheidungshilfe

ZUSAMMENFASSUNG

Für Eilige fasst Google Gemini den nachfolgenden Hauptartikel zusammen (minimal redigiert):

Die Kernaussage – Der Autor argumentiert mit Rückgriff auf die Vernehmlassung der Eidgenössischen ElektrizitätskommissionElCom, dass die Schweiz ein Stromabkommen mit der EU sowie eine vollständige Marktliberalisierung benötigt, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Er entlarvt das Argument, der staatliche „Service Public“ (die Grundversorgung durch die rund 600 lokalen und regionalen Stromlieferanten) schütze die Kleinkonsumenten, als Illusion. Tatsächlich dienen die aktuellen Monopolstrukturen eher den Netzbetreibern und politischen Interessen, während die Konsumenten hohen Preisen und einem Tarifchaos schutzlos ausgeliefert sind, da sie den Stromanbieter nicht wechseln können. Die wichtigsten Erkenntnisse sind:

Endlose Verhandlungen – Seit 2007 verhandelte die Schweiz mit der EU. Das ausgehandelte Stromabkommen ist eng mit dem institutionellen Rahmenabkommen verknüpft und politisch hängend.

Versorgungssicherheit – Ohne Stromabkommen droht der Schweiz ein Verlust von 50–70 % der Importkapazitäten. Da die „Energiewende“ auf Importen und bisher unzureichend ausgebauten Erneuerbaren basiert, gefährdet dies die Versorgungssicherheit.

Die Position der ElCom (Eidgenössische Elektrizitätskommission) – Der Autor stützt sich stark auf eine Vernehmlassung der ElCom, die er als ökonomisch stringent lobt. Für die Versorgungssicherheit sind Importkapazitäten und Reservekraftwerke unabdingbar.Eine vollständige Marktöffnung bietet Endverbrauchern mehr Chancen als Risiken. Die aktuelle Grundversorgung (Monopol) schützt nicht vor Preisschwankungen, da diese an die Kunden weitergegeben werden.

Kritik an den „Service Public“-Apologeten – Der Schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB) bekämpft die Marktöffnung mit dem falschen Argument, die Konsumenten wären volatilen Marktpreisen ungeschützt ausgesetzt. Doch unter der aktuellen Grundversorgung gibt es in der Schweiz ca. 600 verschiedene Tarife mit extremen Preisunterschieden. Die Kleinkunden sind also schon heute den Marktpreisen ausgesetzt. Das Festhalten am Monopol dient primär dazu, die Einnahmen der staatlichen Stromunternehmen auf dem Rücken der im Monopol „gefangenen“ Kleinkunden zu sichern.

Das politische Fazit – Aus Angst vor Referenden versuchte die Politik, die Überregulierung der Grundversorgung in das neue Stromabkommen zu retten. Statt eine effiziente unbürokratische Marktöffnung mit einem einzigen Grundversorgungstarif und freier Wahl des Stromanbieters, steuert die Schweiz auf eine teure, überregulierte Zwitterlösung zu.

HAUPTARTIKEL

Endlose Verhandlungen
Seit dem Jahr 2007 (!) verhandelte die Schweiz mit der EU über ein Stromabkommen. Im April 2015 scheiterte ein provisorisches Abkommen, das den schweizerischen Stromunternehmen die Beteiligung an der EU-Strombörse (Stichwort „Market Coupling“ von Energie und Netzkapazität) erlaubt hätte. Die EU liess damals verlauten, ohne Lösung der institutionellen Fragen in einem Rahmenabkommen gebe es kein Stromabkommen. Das gilt bis heute, mehr als zehn Jahre später. Das neue institutionelle Rahmenabkommen ist zwar ausgehandelt, befindet sich aber noch für längere Zeit im innenpolitischen Hindernislauf über die Vernehmlassung, die Ausarbeitung der Botschaft des Bundesrats, die Behandlung in Kommissionen und in den Eidgenössischen Räten bis zum abschliessenden Showdown des Referendums. Das Stromabkommen ist Teil des Verhandlungspakets.

Das Stromabkommen Schweiz-EU bewegt sich somit im Schwerefeld des umstrittenen institutionellen Rahmenabkommens. Auch beim Stromabkommen stecken wir im Verhältnis zum EU-Binnenmarkt in einer typisch schweizerischen Konstellation. Die Schweiz ist nicht umfassend binnenmarktfähig oder -willig, weil es geschützte Sektoren gibt, die die Schweiz vom gegenseitigen Marktzugang ausschliessen will. Dazu gehören, abgesehen von der Landwirtschaft, insbesondere die Sektoren, die nach hiesiger Lesart als „Service Public“ gelten. Dort sind besonders linke Parteien und die Gewerkschaften mit Referenden und Initiativen aktiv, nicht selten im Verein mit föderalistisch-regionalen Sonderinteressen. Zudem haben wir Subventionsregimes, die mit dem Beihilfeverbot der EU latent in Konflikt geraten können. Liberalisierungen gehen in der Schweiz deshalb weniger weit als in der EU. Gerade der Strommarkt gehört in diese Kategorie. Dazu weiter unten mehr.

Die ElCom-Vernehmlassung als Entscheidungshilfe
Der wirtschaftliche Nutzen und die Vorteile des ausgehandelten Stromabkommens für die Versorgungssicherheit der Schweiz werden von den fundamentalen Gegnern des Rahmenvertrags mit der EU heruntergespielt. Für sie kann kein noch so grosser wirtschaftlicher Vorteil den Verlust an Souveränität aufwiegen. Ich respektiere diese Position, nicht zuletzt, weil ich noch nicht weiss, wie ich mich dereinst in der unvermeidlichen Volksabstimmung entscheiden werde. Man müsste für ein nüchternes Abwägen seine Emotionen zügeln können, ist doch die ‚von der Leyen-EU‘ ein eher unsympathisches Gebilde. Mit dieser Haltung bin ich nicht allein. Es gibt sicher eine beträchtliche Anzahl von Stimmberechtigten, die sich noch nicht für oder gegen das Rahmenabkommen entschieden haben, weil ihre Kosten-Nutzenrechnung noch offen ist.

Für diese Gruppe kann die Vernehmlassungsantwort der Eidgenössischen Elektrizitätskommission ElCom zum ‚Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung des Abkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) über Elektrizität‘ (Stromabkommen) Entscheidungshilfe bieten. Dieses Dokument ist ein Musterbeispiel für eine stringente ökonomische Argumentation, in der hiesigen politischen Debatte heutzutage eine Seltenheit.

Die ElCom muss auch als unabhängige Regulierungsbehörde des Bundes eine Vernehmlassungseingabe im grossen Rahmen der vorgegebenen Energiepolitik formulieren. Deshalb ist nicht zu erwarten, dass die Behörde in ihrer Vernehmlassung zu einem Stromabkommen mit der EU die grundsätzliche Ausrichtung der Energiepolitik kritisch kommentiert. Das besorge ich zunächst in Kürzestform selbst.

Weibliche Viererbande im Bundesrat
Die heutige Energie- und Klimapolitik beruht immer noch auf der von der damaligen Energieministerin Doris Leuthard und ihren drei Bundesratskolleginnen Sommaruga, Widmer-Schlumpf und Calmy-Rey vom Zaun gebrochenen überstürzten Energiewende mit Atomausstieg. Diese Energiewende beruhte auf vier unrealistischen Annahmen und einer Manipulation der öffentlichen Meinung durch zwei bewusst heruntergespielte unpopuläre Konsequenzen.

Die vier äusserst wackeligen Annahmen sollten kumuliert gelten: erstens ein rascher massiver Ausbau der sogenannt Erneuerbaren (Solar, Wind- und Wasserkraft), zweitens die Senkung des Energieverbrauchs (!), drittens rasche technologische Fortschritte, speziell bei der Stromspeicherung, viertens die gesicherte Verfügbarkeit von Stromimporten dank einem Stromabkommen mit der EU. Die beiden heruntergespielten Fakten waren erstens die Tatsache, dass es sich bei der Energiewende um eine Stromimportstrategie handelt und zweitens, dass es ohne Gaskraftwerke nicht gehen wird.

Weshalb diese beiden Tatsachen – Stromimporte und Gaskraftwerke – in der damaligen Behördenpropaganda zum Energiegesetz heruntergespielt wurden, lässt sich an der untenstehenden Abbildung ablesen. Im Jahr 2016 ermittelte eine ‚Energie-Enquête‘ im Rahmen der Nationalen Forschungsprogramme 70 und 71 eine Rangliste der Beliebtheit von Typen der Stromerzeugung. Die gestellte Frage lautete: Um die Stromversorgung der Schweiz in Zukunft zu gewährleisten, sollen neue Anlagen des Typs……….. gebaut werden:

Gaskraftwerke waren mehrheitlich unbeliebt. Am unpopulärsten waren aber ausgerechnet Stromimporte, obwohl ein Stromabkommen mit der EU immer als wichtige Voraussetzung für das Gelingen der ‚Energiewende mit Atomausstieg‘ galt. Ausgerechnet bei den bevorzugten Anlagen Solar (alpin), Wind- und Wasserkraft stockt seitdem der Ausbau gewaltig, sodass der Winterstrombedarf dereinst ohne Gaskraftwerke und/oder Kernenergie nicht bewältigt werden kann. Ohne ein Stromabkommen mit der EU gilt dies umso mehr.

Das Stromabkommen aus Sicht der ElCom
Beim nachfolgenden Kommentar stütze ich mich auf den Begleitbrief der ElCom zur Vernehmlassung an das EDA. Nach meiner Einschätzung trägt dieses Dokument ausgeprägt die Handschrift des ElCom-Geschäftsführers Urs Meister. Ihn kenne ich als herausragenden Ökonomen aus gemeinsamer Zeit bei Avenir Suisse. Eine stark gekürzte Fassung des ElCom-Begleitschreibens lautet wie folgt (unterstützt vom Copilot von Microsoft):

Versorgungssicherheit – Ohne Stromabkommen drohen Importkapazitätsverluste von 50 bis 70 Prozent. Die Verfügbarkeit von Importkapazitäten ist für die Versorgungssicherheit jedoch nicht ausreichend. Aufgrund der vielfältigen Unsicherheiten braucht es eine Absicherung durch Reservekraftwerke. Bei deutlich reduzierten Importkapazitäten (ohne Stromabkommen) fallen die nötigen Reserven umso höher aus.

Marktintegration – Eine vollständige Marktöffnung bietet mehr Chancen als Risiken für Endverbraucher. Eine stärkere Marktintegration verbessert die Stromgrosshandels- und Systemdienstleistungsmärkte. Das ‚Market Coupling‘ in der EU macht den Stromhandel effizienter.

Erneuerbare Energien – Die Förderung erneuerbarer Energien bleibt möglich und kann effizienter gestaltet werden. Das Stromabkommen schreibt die Förderung erneuerbarer Energien ausdrücklich vor. Die Finanzierung sollte transparenter über einen Netzzuschlag erfolgen, nicht über Grundversorgungstarife.

Eigentums- und Strukturfragen – Bei den Eigentumsstrukturen von Wasserkraftwerken behält die Schweiz ihre Entscheidungsfreiheit. Die EU hat für grosse Netzbetreiber strenge Entflechtungsregeln. Es geht um das Problem des Vordringens staatlich beherrschter Stromanbieter in private Märkte. Die ElCom unterstützt eine stärkere Entflechtung bei den Stromanbietern zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen.

Fokus auf die Verbraucherperspektive – In der Schweiz können nur Grosskunden den Anbieter frei wählen. Haushalte und KMU sind an die Grundversorgung durch lokale oder regionale Netzbetreiber gebunden. Die meisten haben keine eigene Produktion und müssen den Strom am Markt beschaffen. Die Grundversorgung schützt Verbraucher nicht vor Preisschwankungen. Die Netzbetreiber haben unter den aktuellen Regelungen Möglichkeiten zur Gewinnoptimierung auf Kosten ihrer Kunden. Die vollständige Marktöffnung würde Wahlmöglichkeiten schaffen und die Effizienz steigern.

Alte Fake News vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund
In der Schweiz ist die Ansicht verbreitet, die Stromwirtschaft sei ein typischer Bereich des ‚Service public‘. ‚Public‘ ist für viele Leute gleichbedeutend mit staatlich. Ganz auf dieser Linie, lehnt der (referendumsfähige) Schweizerische Gewerkschaftsbund SGB gemäss Meldung in der NZZ das Stromabkommen wegen der vollständigen Liberalisierung des Strommarktes ab: „Er will den Privathaushalten die neu vorgesehene Wahlfreiheit zwischen Grundversorgung und Marktangeboten nicht zumuten und warnt davor, dass die Kunden künftig volatilen Preisen schutzlos ausgeliefert wären.“

Die ElCom widerlegt in ihrer Vernehmlassung solche von den „Service public“-Apologeten seit Jahren verbreiteten Vorurteile über den angeblichen Schutz der Kunden durch die bestehende staatlich regulierte Grundversorgung. Dass die Grundversorgung die im Monopol gefangenen Kleinverbraucher nicht schützt, zeigt schon ein Blick auf das absurde schweizerische Tarifchaos. Dazu die ElCom im Originalton (leicht gekürzt):

„Aktuell gibt es in der Schweiz gegen 600 unterschiedliche Grundversorgungstarife... Für das Tarifjahr 2026 variieren die Stromtarife für Haushalte (Kategorie H4; Tarif für Netz, Energie und Abgaben, gerundet) zwischen rund 9.6 und 43.6 Rp./kWh (Median 27.7 Rp./kWh), die Energietarife alleine liegen etwa zwischen ca. 0.7 und 25.5 Rp./kWh (Median 12.1 Rp./kWh). Vor der Krise 2021 lagen die Energietarife zwischen 0 und 10.9 Rp./kWh (Median ca. 7.7 Rp./kWh).

Die angestiegenen Energietarife sind eine direkte Folge der höheren Energiepreise am Markt – diese verharren auch nach der Krise auf einem anhaltend höheren Niveau. Die Entwicklung illustriert, dass die Grundversorgung die Verbraucherinnen und Verbraucher nicht gegen Marktpreisschwankungen absichert…Faktisch ist damit bereits heute ein Grossteil der Grundversorgungskundinnen und -kunden dem Markt ausgesetzt, allerdings haben sie keine Wahlmöglichkeit und sind von der Beschaffungsstrategie ihres lokalen Netzbetreibers abhängig. Aufgrund der bestehenden Absicherungs- und sogar Optimierungsmöglichkeiten bei der Einrechnung der eigenen Produktion dient die Grundversorgung vielmehr den Netzbetreibern.

Aus Sicht der Konsumentinnen und Konsumenten…. besteht die Gefahr, dass sie benachteiligt werden, indem sie den Marktpreisschwankungen weiter ausgesetzt sind, gleichzeitig die Wirtschaftlichkeit von Netzbetreibern absichern und besonders stark zur Finanzierung des Erneuerbaren-Ausbaus und zur wirtschaftlichen Absicherung von Bestandsanlagen beitragen… Mit einer vollständigen Marktöffnung… .würden die kleinen Endverbraucherinnen und Endverbraucher die Wahlmöglichkeit hinsichtlich ihres Stromlieferanten erhalten, was mit Wettbewerb und stärkeren Effizienzanreizen einher ginge.

Unbeirrt verkündet der SGB seit Jahren dieselben falschen, den Ausführungen der ElCom völlig widersprechenden Informationen zuhanden einer gutgläubigen Öffentlichkeit. Viel wichtiger als der angebliche Schutz der Stromkunden vor volatilen Marktpreisen ist den Gewerkschaften, dass die lokalen 600 Stromunternehmen weiterhin möglichst in staatlichem Besitz verbleiben. Schon im Jahr 2014 hatte Dore Heim, Zentralsekretärin des SGB, im Tages-Anzeiger erklärt, die einzige Garantie der Stromunternehmen im schwierigen Umfeld seien die Kleinkunden. Es wäre fatal für die Strombranche, wenn diese wichtige Einkommensquelle wegfiele. Dass ausgerechnet Kleinkunden nach Meinung des SGB eine Branche finanziell stützen sollen, lässt sich leicht damit erklären, dass der SGB die bestehende Struktur mit einer Unzahl staatlicher Monopolisten so weit wie möglich erhalten will.

Weiterhin überregulierte Grundversorgung
Unter dem Druck von referendumsfähigen Parteien und Verbänden hat das UVEK in den Verhandlungen um das Stromabkommen versucht, möglichst viel von den gemäss ElCom schädlichen Regulierungen der Grundversorgung in das Stromabkommen hinüberzuretten. Die ElCom fordert dagegen eine einfachere, schweizweit einheitliche Grundversorgung. Für den Schutz der Konsumenten sorgt der Markt besser als ein kompliziertes Regelwerk, da Kunden einfach ihren Anbieter wechseln können. Gemäss ElCom sollte es nur noch einen einzigen Grundversorgungstarif geben. Unterschiedliche Produkte und Tarife könnten über den Markt angeboten werden. Mit einer vollständigen Marktöffnung sollte die Gelegenheit genutzt werden, die hohe Komplexität der Grundversorgungsregulierung wesentlich zu reduzieren, was auch die Stellung der Endkonsumenten verbessern würde. Auch der Verband Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen VSE lehnt die vorgesehene Regulierung der Grundversorgung als extrem bürokratisch ab.

Wir erleben hier wieder das typische Ergebnis unserer institutionellen Mechanik: statt das sachlich Bessere, gewinnt das politisch Mögliche – mit übertriebenen Konzessionen an referendumsfähige Status-Quo-Verteidiger. Was dabei herauskommt, ist eine wirtschaftlich kostspielige Zwitterlösung.

Mein Fazit zum Stromabkommen
Wer nicht fundamental gegen das Rahmenabkommen mit der EU ist und diesbezüglich sein Kosten-Nutzen-Kalkül noch nicht abschliessend gemacht hat, sollte den volkswirtschaftlichen Schaden nicht unterschätzen, den ein Scheitern des Stromabkommens bringen würde: Der Wegfall der Importmengen im Winter würde die Versorgungssicherheit stark gefährden. Die entstehenden Risiken müssten sehr rasch mit dem Bau von viel mehr Reservekraftwerken (Gaskraftwerke) als mit Stromabkommen angegangen werden. Ob eine Art „Gas-Express“ funktionieren würde, wenn es „express“ sonst nirgends funktioniert, ist eine offene Frage. Auf jeden Fall würde es sehr teuer, auch für die Stromkunden am Ende der Kostenüberwälzungskette. Eine solche Reservekapazität, die nur im Notfall produziert, kann niemals wirtschaftlich betrieben werden. Und schliesslich belasten die zusätzlichen Gaskraftwerke das CO2-Restbudget auf dem sonst schon äusserst holprigen Weg zu „netto null 2050“ zusätzlich.