Dogma Personenfreizügigkeit

Zur Selbstbestimmungs-, Begrenzungs- oder Kündigungsinitiative der SVP

Die Bilateralen Verträge I von 1999 mit der EU enthalten als ersten Vertrag von sieben sektoriellen Abkommen die Personenfreizügigkeit. Die Volksinitiative der SVP, in den eigenen Kreisen positiv als Selbstbestimmungsinitiative bezeichnet, will den Vertrag über die Personenfreizügigkeit kündigen, um danach mit der EU eine neue Regelung auszuhandeln, die der Schweiz das Recht geben soll, die Zuwanderung wieder nach eigenen Interessen zu steuern. In gegnerischen Kreisen spricht man vorzugsweise in einem negativen Tonfall von der Begrenzungs- oder der Kündigungsinitiative. Kündigungsinitiative deshalb, weil die sieben Abkommen als Paket verhandelt und unterzeichnet wurden und ein einzelner Vertragsteil nicht gekündigt werden kann, ohne dass dies die Kündigung des ganzen Vertragspakets auslöst. (sog. Guillotine-Klausel).

Keine zwingende Grundfreiheit
Vielleicht ist es nützlich, einmal einen ökonomischen Blick auf die Personenfreizügigkeit im Rahmen der vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes zu werfen. Der EU-Binnenmarkt ist der Idee nach ein klar wirtschaftsliberales Freihandelsprogramm. Um einen unverfälschten Wettbewerb zu ermöglichen, enthält das Binnenmarkt-Projekt als wichtigen Bestandteil eine Rechtsangleichung durch Rechtsharmonisierung oder gegenseitige Anerkennung nationaler Regeln. Die Harmonisierung von Regulierungen birgt jedoch immer die Gefahr, dass sich eine Koalition von EU-Ländern mit höherer Regulierungsdichte durchsetzt, die den anderen, lies liberaleren Mitgliedsstaaten, ihre Regulierungen aufzwingt, zum Beispiel im Bereich der Sozial-, der Steuer- oder der Umweltpolitik. Mit dem Austritt Grossbritanniens aus der EU hat diese Gefahr zugenommen, weil sich die Machtverhältnisse zuungunsten der liberalen EU-Länder verschoben haben. Diesen Aspekt muss man auch bei der Beurteilung des hängigen Rahmenabkommens zwischen der EU und der Schweiz berücksichtigen.

Unter den vier Grundfreiheiten hatte die Personenfreizügigkeit für die Identität der EU seit je auch einen dogmatischen Einschlag. Es ging ja beim Projekt Binnenmarkt nie nur um Wirtschaft. Gerade die unbeschränkte Mobilität sollte in der Bevölkerung das Gefühl einer EU-Bürgerschaft fördern. Demselben ideellen Zweck diente auch die Einführung der Gemeinschaftswährung Euro ab 1999. Mit dem Euro verstärkte sich der Druck zur Verteidigung des Dogmas Personenfreizügigkeit. Denn mit der Abschaffung der nationalen Währungen schaffte man im Euro-Raum den wichtigen Mechanismus von Währungsauf- und abwertungen zum Ausgleich von wirtschaftlichen Ungleichgewichten zwischen den Volkswirtschaften ab. Danach bedurfte es mit wachsenden Diskrepanzen zwischen südlichen und nördlichen Euroländern eines Ersatzausgleichs, und dieser fand zunehmend über die Migration statt. Mit der Euro-/Verschuldungskrise erhöhte sich der Migrationsdruck. Arbeitslos gewordene Bürger der Schuldnerländer suchten sich in grosser Zahl neue Arbeit nördlich der Alpen.

Fehlkonstruktion Euro
Der Euro erwies sich somit auch dieser Perspektive als Fehlkonstruktion. Statt dass die erhoffte konvergierende Wohlstandsentwicklung eintrat, verstärkten sich die ökonomischen Ungleichgewichte zwischen wirtschaftlich starken und schwächeren Euro-Staaten, was zu erhöhten Spannungen und zu teils unappetitlichen gegenseitigen Beschuldigungen führte. Zudem begann mit der Euro- und Schuldenkrise die Geldschwemmen-Politik der Europäischen Zentralbank als verzweifelter Versuch, Staatspleiten zu verhindern. Heute erweist sich diese Politik immer mehr als Schrecken ohne Ende.

Unter einem Regime mit nationalen Währungen müsste die Personenfreizügigkeit keine zwingende Grundfreiheit eines offenen Binnenmarktes sein. Es gibt zwar libertäre Ökonomen, etwa den US-amerikanischen Wirtschaftsprofessor Bryan Caplan, die für unbeschränkt offene Grenzen plädieren. Dies mit dem Argument, es sei volkswirtschaftlich für beide Seiten der Migration vorteilhaft und ökonomisch effizient, wenn Menschen aus weniger produktiven Volkswirtschaften in solche mit hoher Arbeitsproduktivität einwanderten. Dort seien die Zugewanderten produktiver als in ihren Herkunftsländern. Caplan denkt dabei sicher primär an die riesige Volkswirtschaft der USA und den Migrationsdruck aus den lateinamerikanischen Ländern.

Die europäische Situation ist aber in verschiedener Hinsicht völlig anders. Erstens sind viele Länder Europas, anders als die USA oder gar Kanada, klein und sehr dicht besiedelt. Zweitens produzieren die ausgebauten Sozialsysteme Europas Migrationsanreize, die es in den USA so nicht gibt. Drittens kommt zur Migration innerhalb Europas der enorme Druck der Flüchtlingsmassen aus Afrika und dem Nahen und Mittleren Osten hinzu. In der Migrationsproblematik die emotionalen Aspekte auszuklammern, wie dies Caplan tut, wird der europäischen Situation, inklusive der schweizerischen, sicher nicht gerecht.

Berechtigtes Schlagwort „Dichtestress“
Dass das Schlagwort „Dichtestress“ für die Schweiz zunehmend passt, müssten eigentlich alle merken, deren Gedächtnis länger als ein Jahrzehnt zurück reicht. Und wer alt genug ist, um sich sogar noch an die offiziellen Schätzungen der erwarteten Zuwanderung vor der Volksabstimmung über die Bilateralen I zu erinnern, könnte sich schon etwas verschaukelt vorkommen. Der Bundesrat lag rund sieben mal zu tief. Wer auf diese Weise den Volkswillen strapaziert, muss sich über spätere Gegenreaktionen nicht wundern. Den „Abschottern“ von der SVP lieferte man damit auf Jahre hinaus Wahl- und Abstimmungsmunition. Der Popularität des hängigen Rahmenabkommens mit der EU sind diese Erfahrungen mit opportunistischen Fehlprognosen bestimmt auch nicht förderlich.

Wenn sich offizielle Voraussagen, auf deren Grundlage eine Volksabstimmung gewonnen wurde, als derart massiv falsch und irreführend erweisen, ist eine erneute Volksbefragung sicher keine überflüssige Zwängerei. Der enorm hohe, teils alarmistische Einsatz von Wirtschaft und Politik gegen die SVP-Initiative und für die „Rettung der Bilateralen“ ist leicht zu erklären: Die Interessenstrukturen des Wirtschaftssystems Schweiz haben sich über die Jahre an die Verhältnisse unter den bilateralen Abkommen mit der EU angepasst. Der Status-Quo ist bequemer als eine unsichere Zukunft mit der Aussicht auf grössere Anpassungsanstrengungen.

Wenn sich bei jeder Volksabstimmung über das Verhältnis zur EU stets wieder die Status-Quo-Interessen der traditionellen Bilateralisten durchsetzen, drohen wir immer mehr Spielräume zu verlieren. Das pendente Rahmenabkommen birgt die Gefahr, dass ein schleichender Automatismus einer immer engeren Anbindung an eine institutionell und materiell überforderte und nur beschränkt handlungsfähige EU einsetzt. Ein solcher Prozess würde für die Schweiz zunehmend zu einer Belastung.