Obligatorisch obligatorisch!

‹Unterwerfungsvertrag›: Alles spricht für ein obligatorisches Referendum

Momentan scheint man sich in Brüssel keine besondere Mühe zu geben, dem Schweizer Stimmvolk das neue bilaterale Paket Schweiz–EU schmackhaft zu machen. Offiziell spricht man von den ‹Bilateralen III›, die auch drei neue Abkommen in den Bereichen Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit enthalten.

Ideologisch geprägte Positionen
Wer seit dem historischen Nein zum EWR-Beitritt vom Dezember 1992 die oft emotional aufgeladenen europapolitischen Debatten verfolgt hat, muss unabhängig von seinem damaligen Entscheid eingestehen, dass wir mit einem EWR-Beitritt massiv politische Ressourcen gespart hätten – nicht eingerechnet bisherige und allenfalls noch drohende Diskriminierungen.

Seit jener fernen Zeit beschäftigt das Verhältnis zur EU die politische Schweiz. Über viele Jahre liefen Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen. Aktuell befinden wir uns in einer Konstellation, die eigentlich zwei Volksabstimmungen erfordern würde. Eine erste müsste über die Art des Referendums entscheiden – fakultativ oder obligatorisch mit Ständemehr. Die zweite beträfe die neu ausgehandelten Abkommen selbst.

Der Kampf für oder gegen ein obligatorisches Referendum ist parteipolitisch links gegen rechts geprägt. Auch die gegensätzlichen Positionen von Staatsrechtlern scheinen mir durch die jeweiligen persönlichen politischen Präferenzen gefärbt. Offensichtlich geht es primär um einen politischen und nicht um einen staatsrechtlichen Entscheid. Schon der andauernde verbissene Konflikt um den Abstimmungsmodus zeigt, dass es sich bei diesem Vertragspaket um etwas ganz Wichtiges handelt. Auf beiden Seiten des Meinungsspektrums werden allerhand Experten aufgefahren. Allein schon die Heftigkeit dieser Debatte ist ein deutliches Signal, dass ein bloss fakultatives Referendum dieser Konstellation nicht angemessen zu sein scheint.

Tendenz Richtung 50 zu 50 beim Verhältnis zur EU
Das Schweizer Stimmvolk lehnte im Dezember 1992 den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ganz knapp mit 50,3 % Nein-Stimmen ab. Man hatte sich damals für ein obligatorisches Referendum entschieden, obwohl die Bundesverfassung dies nicht verlangt hätte. Das Ständemehr gegen den EWR-Beitritt war eindeutig. In 14 Kantonen und 4 Halbkantonen resultierten Nein-Mehrheiten. Es gab wohl kaum je einen tieferen Röstigraben zwischen den kleinen Kantonen der Urschweiz und den appenzellischen Halbkantonen einerseits und den rein französischsprachigen Kantonen auf der anderen Seite (siehe Tabelle unten). Danach begab sich die Schweiz auf den Weg bilateraler Verträge.

Eine Übersicht über die wichtigen europapolitischen Volksabstimmungen seit der Abstimmung über das Freihandelsabkommen von 1972 zeigt die diversen Mehrheiten nach Kantonen (zum Vergrössern anklicken):

Die Zustimmung zum Freihandelsabkommen von 1972 war mit über 72 Prozent Jastimmen und der Zustimmung aller Kantone geradezu überwältigend. Auch die Bilateralen I, das erste grosse Vertragspaket Schweiz-EU (unter anderem mit Abkommen über die Personenfreizügigkeit, den Landverkehr und die Luftfahrt sowie das öffentliche Beschaffungswesen), wurden im Mai 2000 noch mit über 67 Prozent Jastimmen angenommen.

Bei den Bilateralen II mit dem Beitritt zum Schengen-Dublin-Abkommen wurde es in der Abstimmung von 2005 schon knapper. Nur noch 54,6 Prozent der Stimmenden legten ein Ja ein. Nur unwesentlich höher war die Zustimmung zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit (FZA) auf die neuen EU-Mitglieder.

Seitdem scheinen sich in jüngerer Zeit EU-freundliche und EU-skeptische Kräfte entlang einer 50 zu 50-Prozent-Spaltung zu bekämpfen. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats SPK-S entschied sich Anfang Mai mit Stichentscheid der Kommissionspräsidentin ganz knapp für ein obligatorisches Referendum. Das heisst, dass die Genehmigung der Abkommen über die Stabilisierung der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU in der Bundesverfassung geregelt werden soll.

Gerangel um Zuständigkeiten
In den parlamentarischen Kommissionen läuft seitdem ein groteskes Hin-und-her um Zuständigkeiten, das in einem NZZ-Artikel ausführlich beschrieben wurde. Es geht um die Frage, wer in den Kommissionen des Nationalrats für die Vorprüfung der Parlamentarischen Initiative der SPK-S für ein Doppelmehr-Referendum zuständig ist, die Staatspolitische Kommision SPK-N oder die Aussenpolitische Kommission APK-N. Auch dieses Gerangel ist politisch zu erklären: Die Aussenpolitischen Kommissionen neigen generell eher zu einer EU-freundlichen Haltung, die Staatspolitischen Kommissionen gelten eher als EU-kritisch.

Der grosse Eifer, mit dem dieses ganze institutionelle Theater ausgetragen wird, zeigt wiederum nur, wie wichtig das eigentliche Thema des Vertragspakets Schweiz-EU ist. Man rechnet, trotz Umfragen, die aktuell eine Zustimmung zum Paket erwarten lassen, mit einem engen Ergebnis. Bei einem knappen Volksmehr zwischen 50 und 55 Prozent für das Vertragspaket würde bei einem bloss fakultativen Referendum mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Mehrheit ablehnender Kantone majorisiert. Das ist gerade in wichtigsten Fragen wie bei den Beziehungen zur EU unerfreulich.

Abstimmungskaskade in richtiger Reihenfolge
Der Entscheid für oder gegen ein obligatorisches Referendum ist für sich allein schon so wichtig, dass am besten in einer Volksabstimmung darüber zu befinden wäre. Ein Entscheid des Stimmvolks über den Abstimmungsmodus steht über dem Argumentarium von staatsrechtlichen Experten – besonders, wenn auch diese gegensätzliche Positionen vertreten. Die sogenannte Kompass-Initiative will genau dies. Sie ist im Oktober 2025 zustande gekommen. Auf der Webseite der Initiative liest man, die neuen Verträge kämen einer passiven Mitgliedschaft in der EU gleich und würden unsere direktdemokratischen Mitbestimmungsrechte untergraben. Und weiter:

«Die Kompass-Initiative will das verhindern, indem sie die dynamische Rechtsübernahme verunmöglicht und das obligatorische Referendum bei völkerrechtlichen Verträgen einführt. Weitreichende Staatsverträge, bei denen die Schweiz Teile ihrer Souveränität bei der Festlegung der geltenden Gesetze an Dritte abtritt, sollen von Volk und Ständen beurteilt werden.»

Der Ständerat hat sich im Frühjahr 2026 maximal knapp dagegen entschieden, die Kompass-Initiative vor der eigentlichen Volksabstimmung über die EU-Verträge vorzuziehen. Auf der Webseite der Bundesversammlung steht dazu:

«Die kleine Kammer lehnte den Vorstoss schlussendlich mit 22 gegen 23 Stimmen sehr knapp ab. Die Frage sei, ob man ‹die Spielregeln› mit dieser Motion ändern wolle, gab Benedikt Würth (Mitte/SG) zu bedenken. Es komme nun einmal vor, dass man eine bundesrätliche Vorlage und parallel dazu eine Initiative habe. Bewährte Fahrpläne sollten damit nicht übersteuert werden können.»

Auch hier zeigt sich dasselbe ideologisch geprägte Muster. Die Freunde des fakultativen Referendums setzen alle Hebel in Bewegung, um ein obligatorisches Referendum zu verhindern. Dazu zählen auch unpassende Argumente wie das von Ständerat Würth, das der einzigartigen Konstellation dieses Falles überhaupt nicht angemessen ist.

Bei den Rahmenverträgen besteht ja nicht einfach eine Parallelität einer bundesrätlichen Vorlage mit einer Volksinitiative zum gleichen Thema, sondern ein Referendum erfordert einen vorgängigen Entscheid über die Art der Abstimmung bzw. über eine Ausweitung des Staatsvertragsreferendums. Das ist eine ganz andere Frage als das Thema des neuen Vertragspakets. Aus dieser Sicht ist eine Abstimmungskaskade mit der prioritär zu behandelnden Kompass-Initiative das einzig logisch und politisch überzeugende Vorgehen.

Unterschätzter Bumerang?
Die EU-freundlichen Befürworter eines fakultativen Referendums unterschätzen das Risiko, dass die Wahl des Abstimmungsmodus den Abstimmungsentscheid beeinflusst. Auch in den Medien zirkulieren nur simple mechanistische Argumente über die Folgen der Wahl des Abstimmungsmodus. In der NZZ las man am 20. Mai:

«Anfang Monat entschied die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S), dass die neuen EU-Verträge mit einer Verfassungsänderung verknüpft werden sollen. Somit wäre für eine Volksabstimmung nicht bloss das Volksmehr nötig …, sondern auch ein Ständemehr. Die Hürden für ein Ja zu den Verträgen lägen dadurch deutlich höher. Statt 50 Prozent plus eine Stimme müssten den Verträgen laut Experten ungefähr 55 Prozent der Stimmbevölkerung zustimmen.»

Das ist für diese aussergewöhnliche Konstellation mit der formellen Vorentscheidung über die Art der Abstimmung viel zu mechanisch gedacht. Im früheren Blogartikel «Pro Ständemehr – anders begründet» schrieb ich:

«Das Bestehen auf dem einfachen Volksmehr könnte sich als Bumerang erweisen. Die Gegner des Ständemehrs sind sich offenbar nicht bewusst, dass das Durchdrücken eines bloss fakultativen Referendums eine gewisse Anzahl prinzipieller Befürworter des Rahmenabkommens zu einem Wechsel ins andere Lager animieren könnte. Ich vermute, dass eine solche Minderheit sogar den Ausschlag gegen das Rahmenabkommen geben könnte, wenn es knapp werden sollte.»

Mein Bumerang-Argument beruht auf der Annahme, dass es eine gewisse Anzahl von Leuten gibt, die eigentlich eher für das Abkommen wären, aber nur, wenn darüber in einer Doppelmehr-Abstimmung entschieden wird. Diese Stimmbürger könnten aus Unmut über die Weigerung der Behörden, ein obligatorisches Referendum zu veranstalten, das Vertragspaket aus diesem Grund ablehnen. Der Beschluss, die Abstimmung über die Kompass-Initiative hinter das Referendum über die neuen Abkommen zu verlegen, könnte diesen Effekt noch verstärken. Ich würde auch aufgrund dieser Überlegungen den Anhängern des Vertragspakets empfehlen, sich für ein obligatorisches Referendum einzusetzen.